El Consenso Fiscal entre Nación y provincias se firmó a finesde 2017 con el objetivo de promover un proceso de readecuación tributaria,enfocado en disminuir las alícuotas del impuesto provincial a los ingresosbrutos (IIBB). Dado que estas reformas implicaban, a grandes rasgos, retornar auna estructura tributaria similar a la de inicios de los 90, se estimó que elcosto fiscal total sería del orden de 2% del PBI. Teniendo en cuenta el procesogradual de 5 años establecido, podía pensarse en un costo fiscal del 0,4% delPBI por año, acumulativo.
Dado que en el año 2017 la recaudación total de IngresosBrutos en el país fue equivalente al 4% del producto bruto, el esfuerzo fiscalde las provincias implicaba resignar la mitad de su recaudación. ¿Qué sucedió conla recaudación de IIBB en el primer año del Pacto?
El análisis se realizó para 22 jurisdicciones, dado que nose contó con información para las provincias de La Pampa y Misiones.
A nivel consolidado, la recaudación de Ingresos Brutos delos primeros 10 meses del año fue de $438.332 millones, siendo el impuesto demayor importancia dentro de la estructura tributaria de las 22 provinciasanalizadas. En 2018, Ingresos Brutos tuvo una participación de 73% en el totalde lo recaudado por impuestos provinciales, cifra que aumentó en un puntoporcentual respecto del mismo período de 2017 (72%).
A su vez, representó 3,2% del PBI y registró un crecimientonominal de 32,7% con respecto al mismo período de 2017. En términos reales, elcrecimiento agregado fue de 1,4%.
El primer resultado que surge del análisis es que hubo unaumento real de la recaudación, algo llamativo dado que el espíritu del Pactoera que las alícuotas de 2017 empezaran a bajar en 2018. Medida en términos delPBI, la recaudación aumentó 0,1 puntos porcentuales, variación irrelevante enun contexto como el de los años previos, pero significativo en uno donde eraesperable una caída anual equivalente a 0,4 puntos porcentuales. Y algo muysorprendente es que IIBB ganó participación en la recaudación propia de lasprovincias.
Este comportamiento de la recaudación deja en evidencia queen materia de política tributaria hubo cambios que significaron aumentos dealícuotas y que probablemente también haya habido cambios en administracióntributaria, que pueden haber resultado en anticipos de recaudación (regímenesde percepción y retención del impuesto).
Para tener una pauta de lo que puede haber sucedido con lasalícuotas, se describen los cambios que se concretaron en 2018 en el caso delsector comercial, que se constituye como el de mayor participación en larecaudación de Ingresos Brutos.
Es importante recordar que para el comercio no seestablecieron máximos de alícuotas a aplicar, mientras que, a partir de 2019,el compromiso asumido fue el de aplicar alícuotas que no sean superiores a 5%.Al comparar las alícuotas máximas finales de los años 2017 y 2018 de las 22jurisdicciones analizadas, se advierte que La Rioja, Neuquén, Chubut, Salta,Río Negro y Tierra del Fuego fueron las provincias que más aumentaron laalícuota máxima legal en la actividad comercial.
En total, son 10 las jurisdicciones que incrementaron lapresión fiscal sobre la actividad del comercio durante el último año, mientrasque las 12 restantes mantuvieron esta variable constante.
Luego de analizar el comportamiento de las alícuotas, sepuede concluir que lo que hubo en 2018 fue un cambio de estructura dealícuotas, pero con algunas subiendo y otras bajando. El texto del Pactodebería haber establecido que ninguna alícuota podía subir, además de fijar untope.
Dado este comportamiento de la política de alícuotas,resulta interesante evaluar el comportamiento de la recaudación de IngresosBrutos por jurisdicción.
¿Quiénes fueron los ganadores y quiénes los perdedores, en cuantoa la recaudación, por haber aplicado el Pacto Fiscal?
Neuquén fue la provincia que más aumentó en términos realesla recaudación de IIBB durante los primeros 10 meses de 2018, con una variaciónde 29,1%. En segundo lugar se ubicó Salta, con un incremento real del 28,9%. Lesiguieron Río Negro, La Rioja y Tierra del Fuego, con variaciones de 11,3%,8,6% y 8,1%, respectivamente. El sexto lugar lo ocupó Tucumán, con un aumentoreal de 6,5%, y el séptimo, Entre Ríos, con una suba del 5,4%.
Estas siete provincias, que lideran el ranking de aumentoreal de la recaudación, aplicaron aumentos en sus alícuotas máximas delimpuesto al comercio en 2018. Esto refleja que en algunas jurisdiccionesciertos contribuyentes tuvieron en 2018 una carga tributaria superior a 2017,siendo que el Pacto a priori iba a significar una baja de la presióntributaria. En otras palabras, las reformas diseñadas y aprobadas para bajarimpuestos a algunos sectores de ciertas provincias les representaron subas deimpuestos en un contexto recesivo como el de 2018.
Un gran número de provincias terminó el año pasado con mayorpresión tributaria efectiva del impuesto a los ingresos brutos que la quetenían en 2017. Siguieron la línea de priorización de la recaudación cuando enrealidad la presión tributaria de IIBB debía bajar mientras la recaudaciónefectiva del impuesto inmobiliario tenía que subir, compensando la baja delprimero.
Mientras el peso del gasto público no baje de manerasostenida, la estructura tributaria argentina seguirá siendo modificada parapriorizar la recaudación, relegando los objetivos de eficiencia y equidad.
Habrá que ver la dinámica de 2019 tanto en materia agregadacomo individual, por provincia. Fue muy positivo no haber suspendido la bajapautada del impuesto para este año. Pero también hay que decir que, legalmentey ajustándose a la letra del Pacto Fiscal, muchas provincias pueden volver asubir alícuotas amparadas en que las de 2018 estaban por debajo de los topespara 2019.
* Por: Nadin Argañaraz. Economista y director del Instituto Argentino de Análisis Fiscal.
