La presidencia de Mauricio Macri está llegando a su fin. Con una caída en el ingreso per cápita de cerca del 10% y una inflación acumulada superior al 300% en sus cuatro años, sería fácil declarar su presidencia como un fracaso (lo que, en términos de resultados económicos, fue).

El fracaso económico es sorprendente porque Macri se enfrentó no solo a un escenario internacional relativamente benigno (sin cambios significativos en sus términos de intercambio, por ejemplo), sino también porque recibió un apoyo sin precedentes de una serie de circunscripciones. Los votantes lo pusieron en la Casa Rosada en 2015 y eligieron a María Eugenia Vidal como gobernadora de la Provincia de Buenos Aires, la más poblada y económicamente diversa del país. Los votantes respaldaron a Macri masivamente nuevamente en las elecciones de mitad de término de 2017. Los mercados financieros internacionales elogiaron sus políticas orientadas al mercado y financiaron al Gobierno en el equivalente al 4% del PIB en 2016 y 2017, aceptando su estrategia de un enfoque “gradualista” de la reforma fiscal. Los multilaterales también proporcionaron un apoyo sin precedentes, en particular el Fondo Monetario Internacional, que aprobó su mayor paquete de ayuda en la historia.

Los resultados económicos fueron indudablemente malos, y explican por qué Macri perdió su intento de reelección. Pero aún vale la pena señalar que Argentina hizo un progreso sustancial durante estos años. Se corrigió la corrupción policial y se mejoró la seguridad (los homicidios cayeron un 30%); la prensa habló libremente, y las instituciones democráticas prosperaron, particularmente el Congreso, tanto porque el gobierno no tenía mayoría en ninguna de las cámaras, sino también porque Macri permitió debates controvertidos como el aborto, que desencadenó fuertes emociones durante 2018.

La interferencia con el poder judicial disminuyó y Macri designó jueces independientes para la Corte Suprema. Los estándares éticos en el servicio público mejoraron dramáticamente, llevando, por ejemplo, a una reducción asombrosa en los costos de infraestructura pública de cerca del 50%. Priorizar proyectos con el mayor valor social condujo a una mejora significativa en la eficiencia del gasto público. El Estado se modernizó y la desregulación fue visible en muchas áreas, como el transporte aéreo y el sector financiero. Por último, pero no menos importante, los mercados de todo el mundo se abrieron para una gran cantidad de productos, mientras que Argentina se convirtió en un jugador predecible en la comunidad internacional, lo que permitió la frutilla del postre: organizar el G20 y cerrar un acuerdo comercial con la Unión Europea que había sido negociado por 25 años.

¿Qué salió mal?

En la economía, hoy es fácil proporcionar una historia de lo que sucedió.

Macri comenzó su mandato con excesos fiscales que en realidad aumentaron el déficit muy alto heredado de la administración anterior. Este fue el resultado de aumentos de gasto y recortes de impuestos sustanciales, que marinaba bien con un programa enfocado en la oferta. A pesar de esto, la abundante financiación permitió que el programa comenzara de manera sólida.

Para 2017, la economía estaba en un ciclo virtuoso. La economía creció un 4% ese año, mientras que la inflación disminuyó drásticamente, particularmente la inflación núcleo, que se encontraba muy por debajo del 20% hacia fines de 2017. Esta combinación condujo a una caída dramática en la tasa de pobreza, que a fines de 2017 estaba en su punto más bajo desde al menos principios de los 90, según CEDLAS, un grupo de expertos local.

Sin embargo, el continuo desequilibrio fiscal generó un conflicto con los esfuerzos del Banco Central para reducir la inflación. La desinflación fue problemática para las cuentas fiscales porque las jubilaciones se ajustan con la inflación. Por lo tanto, el Tesoro presionó para retrasar el proceso de desinflación. Después de ganar las elecciones de mitad de período, tal vez porque pensó que los riesgos habían disminuido, el presidente Macri se puso del lado del Tesoro y tomó la decisión trascendental de cambiar los objetivos de inflación, socavando su propio marco macroeconómico y desencadenando una crisis financiera.

El Banco Central había acumulado una cantidad sustancial de reservas de divisas, pero las había comprado con papel del Banco Central a corto plazo. El gobierno también se había financiado con deuda en dólares a corto plazo, que en ese momento parecía fácil de emitir. El cambio en los objetivos de inflación hizo que la demanda de activos en pesos se derritiera, lo que provocó una parada repentina y una depreciación de las divisas, lo que a su vez hizo que la deuda en dólares fuera más costosa. Con las expectativas de inflación sin anclaje y el financiamiento prácticamente desaparecido, las políticas monetarias y fiscales se vieron forzadas hacia un modo muy contractivo, lo que condujo a una fuerte recesión.

¿Suerte, herencia o errores?

Se ha discutido mucho sobre las razones del fracaso económico de Macri y, como ha dicho el actual ministro de Finanzas, Hernán Lacunza, la suerte, la herencia del gobierno anterior y los errores de política jugaron su parte. Pero con el beneficio de la retrospectiva, es difícil culpar del resultado únicamente a la suerte, ya que el único shock negativo relevante fue una gran sequía a principios de 2018. Si bien recortó casi el 2% del PIB ese año y llegó en el peor momento posible, no es suficiente para explicar la recesión de dos años o la crisis financiera.

La herencia, si bien fue crítica, tampoco es suficiente para explicar el resultado. Para fines de 2017, se esperaba que la economía continuara creciendo en 2018 y 2019 y que la inflación alcanzara el 10% al final del mandato de Macri. En realidad, Macri había logrado lidiar con la herencia y había puesto a la economía en un camino sostenible.

Eso nos deja con los errores. Ahora es fácil decir que el problema fueron las extravagancias fiscales de los dos primeros años, pero esto requiere construir un contrafactual de lo que hubiera sucedido si Macri hubiese seguido un ajuste fiscal inicial más agresivo. Una posible contrafactual es el intento, casi 20 años antes, de la administración de Fernando de la Rúa, quien comenzó su gobierno enfocado en la consolidación fiscal y fue expulsado de la Casa Rosada dos años después de su mandato en medio de una crisis política y social. Si bien debe reconocerse que algunos de los excesos fiscales eran innecesarios y acarreaban riesgos indebidos (por no hablar de triunfos políticos mínimos), de hecho, el gradualismo entregó lo que se suponía que debía ofrecer: la victoria electoral de mitad de término.

Sin embargo, aunque el gradualismo puede hacerte ganar tiempo, no ofrece la posibilidad de evitar la convergencia fiscal. La victoria electoral a mitad de período fue la señal de que había llegado el momento de cumplir las promesas, particularmente en el frente fiscal. De hecho, Macri se movió, pero la sorpresa fue que se movió en la dirección equivocada: aprobó una reforma tributaria que redujo los impuestos e intimidó al Banco Central a bajar las tasas de interés. Combinado con la frágil estructura de la deuda pública, este giro inesperado es lo que condujo a una salida de los activos argentinos, desencadenando la crisis que abarcó los últimos dos años de su gobierno.

La mejor hora de Macri

La debacle económica condujo a una sorprendente derrota en las elecciones primarias de agosto, una especie de prueba para las elecciones reales de octubre. Cansados ??de la inflación desenfrenada y de una caída en los salarios reales, los argentinos se alejaron del gobierno, prefiriendo la versión novedosa y potencialmente más suave y moderada del kirchnerismo dirigido por Alberto Fernández. Ya estaba todo definido: Macri probablemente perdería la elección real dos meses después, tal vez por un amplio margen.

Macri, lejos de desanimarse, decidió luchar. Lanzó una movilización de 30 ciudades que se convirtió en un grito masivo, pacífico e inspirador en defensa de los valores democráticos y la libertad. A medida que avanzaba en el proceso, recuperó su propio orgullo y, a su vez, votos, gestionando lo que parecía imposible después de las primarias: una gran recuperación política que le permitió aumentar su voto en comparación con agosto y obtener más del 40% de los votos en las elecciones presidenciales de octubre.

Esta fuerte demostración le permite dejar el poder envalentonado y con una representación legislativa que impide que el gobierno entrante tenga una mayoría absoluta, asegurando así su papel como agente de poder. Como dijo Elisa Carrió, una respetada diputada y partidaria de Macri: “La República se ha salvado”. Macri también se destacó en preparar el escenario para una transición colaborativa, una rareza en la política argentina. Esto difuminó las tensiones rápidamente y permitirá la primera transferencia ordenada de poder de un presidente no peronista desde 1928. También les permite a los argentinos soñar con algo aún más relevante: el surgimiento de un verdadero sistema bipartidista con poder compartido, forzando a ambas coaliciones a atender al votante promedio y moderar los resultados políticos.

¿Quién será el reformista?

Dando un paso atrás, los fracasos de la administración De La Rúa y Macri plantean la cuestión de si solo los peronistas pueden reformar la Argentina. Sin embargo, una mirada más cercana muestra que ellos mismos, a su debido tiempo, también fueron agotados por el poder. La administración Menem en la década de 1990 logró equilibrar el presupuesto rápidamente, pero no pudo mantenerlo. Lo mismo sucedió con los kirchneristas que, debido a una situación de superávit fiscal, también cayeron gradualmente en déficit fiscales. Por lo tanto, el problema parece ser estructural, algo relacionado con la forma en que se ejerce el poder en el sistema político.

Hasta ahora, nadie parece haber identificado de dónde proviene la disfuncionalidad, y mucho menos nadie parece haber encontrado una fórmula para resolverla. Una hipótesis, por ejemplo, afirma que, dado que a los sindicatos se les dieron los recursos para administrar el sistema de salud a principios de los años 70, se convirtieron en un poderoso actor de poder, debilitando a gobiernos y empresas por igual. Esto puede haber provocado involuntariamente mayores déficits fiscales e inestabilidad macroeconómica, pero también a menores incentivos para innovar y aumentar la productividad. Un establishment debilitado, a su vez, se convirtió en un firme defensor de la devaluación y la inflación como su única forma de mejorar la rentabilidad.

Cualquiera sea la razón real, una cosa sabemos con certeza: sea lo que sea, todavía está presente, lo que lleva a un ciclo peligroso cuya dinámica permanece latente.

Lecciones aprendidas

Paradójicamente, en el ámbito económico, parece que ha habido poco progreso. Por ejemplo, la independencia del Banco Central no se está discutiendo en absoluto en la política, un desarrollo sorprendente considerando la inestabilidad del peso y la inflación desenfrenada. Del mismo modo, prácticamente nadie habla de la necesidad de mejores instituciones para asegurar la responsabilidad fiscal. Y una de las mejores innovaciones de la administración Macri, el tipo de cambio flotante, que logró aislar al mercado laboral de los choques que enfrenta la economía (¡de hecho, el empleo creció en 2019!), ahora está bajo ataque.

Fernández puede obtener apoyo para implementar un congelamiento de todas las variables económicas (salarios, precios, precios de servicios públicos y jubilaciones). También puede usar la fuerte depreciación reciente del peso para aumentar los impuestos a la exportación y equilibrar el presupuesto, todo lo cual puede proporcionar un punto de partida más estable para un nuevo gobierno. Sin embargo, queda por ver si más tarde podrá identificar las características, cualesquiera que sean, que eventualmente comiencen a erosionar el poder político, lo que lleva a un debilitamiento de la política fiscal y la estabilidad.

Aquí es donde el resultado final de las elecciones ofrece cierto margen de optimismo. El fortalecimiento de las instituciones democráticas y la idea de que el poder puede ir y venir de manera pacífica puede proporcionar incentivos para que los políticos tengan una visión a más largo plazo en su gestión de la economía y otros desafíos. El hecho de que los votantes hayan optado por un equilibrio de poder también puede dar lugar a un grado de moderación inusual en la historia de Argentina. Visto a través de ese lente, el legado de Macri parece más positivo. De hecho, todavía se está escribiendo.

(*) El autor fue presidente del Banco Central en la presidencia de Mauricio Macri (2015-2018).  El artículo fue publicado originalmente en la revista Americas Quaterly.